Nhà nước pháp quyền quản lý thế nào?

GS-TS Nguyễn Vân Nam

Là thành viên Tổ chức thương mại thế giới và nhiều tổ chức quốc tế khác, Việt nam có trách nhiệm xây dựng Nhà nước pháp quyền như một điều kiện để có thể hòan thành cam kết thực thi những tiêu chuẩn quốc tế tối thiểu trong qúa trình hội nhập. Như thế, Nhà nước pháp quyền không thể được xây dựng theo những nguyên tắc do mỗi quốc gia tự đặt ra, mà phải tuân theo một số nguyen tắc nền tảng chung. Ở Việt nam, những nguyên tắc này hầu như chưa được nhắc đến; một vài điểm có được ứng dụng trong thực tiễn nhưng chưa được luật hóa.

Một Nhà nước pháp quyền hiện đại là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Người dân trao cho Nhà nước ấy quyền lực tối cao bao trùm xã hội và có tính cưỡng bức để hòan thành những nhiệm vụ xác định. Về cơ bản đó là bảo đảm an sinh cộng đồng; giữ gìn an ninh trật tự; bảo đảm các quyền tự do của công dân; bảo đảm và phát triển phúc lợi xã hội; giữ gìn bản sắc dân tộc và hội nhập thành công. Một trong những chức năng chủ yếu để hòan thành các nhiệm vụ đó là chức năng quản lý của Nhà nước. Nói một cách khác, quản lý Nhà nước không phải là một nhiệm vụ tự thân, mà là để hòan thành những nhiệm vụ xác định. Nhà nước pháp quyền dân chủ không thể và cũng không được phép quản lý xã hội công dân theo cái cách và vai trò như một người cha quản lý con cái trong gia đình. Tòan bộ các tổ chức, cơ quan và định chế của Nhà nước cũng bình đẳng như những công dân khác trước pháp luật, trước Tòa án. Nhà nước chỉ được phép thực hiện chức năng quản lý trong khuôn khổ, vì những mục tiêu và theo cái cách do  người dân qui định.

Vậy, một cách tổng quát nhất, quản lý của một Nhà nước pháp quyền là gì? Đó là việc hòan thành những nhiệm vụ công thông qua  các cơ quan Nhà nước. Việc xác định những nhiệm vụ công đóng một vai trò then chốt để xác định phạm vi và những giới hạn của họat động quản lý. Quản lý Nhà nước cũng là một phần của quyền lực Nhà nước tối cao do 03 cơ quan Hiến định là Quốc hội, Chính phủ và Tư pháp (hệ thống Tòa án) đảm nhận. Chính phủ là cơ quan công quyền chịu trách nhiệm và có thẩm quyền cao nhất trong việc thực hiện họat động quản lý về mặt Nhà nước (quan lý hành chính) đối với những lĩnh vực không thuộc thẩm quyền Lập pháp, Tư pháp. Ở đa số các nước phát triển, việc công nhận một pháp nhân, như đăng ký thành lập hoặc phá sản công ty, là nhiệm vụ và thẩm quyền của Tòa án chứ không phải của chính phủ. Điều này mang một ý nghĩa hết sức quan trọng khi Tòa án xét xử họat động quản lý Nhà nước. Ngày nay, chính phủ không còn nhiệm vụ quản lý nền kinh tế thị trường nữa. Về cơ bản, nhiem vụ của nó là bảo đảm một môi trường cạnh tranh tự do lành mạnh, sao cho hoạt động của thị trường được điều chỉnh bởi quan hệ Cung – Cầu không bị làm sai lệch một cách giả tạo; là theo dõi và kiểm tra việc thực hiện “luật chơi“ của các tác nhân trên thị  trường; và trong TCH là người cạnh tranh thu hút vốn đầu tư nước ngoài cho thị trường quốc gia. Trong nền kinh tế thị trường xã hội ở tòan bộ các nước thuộc EU, Nhà nước còn có nhiệm vu ngăn ngừa những tác động tiêu cực của thị trường đến xã hội. Để hoàn thành nhiệm vụ này, chính phủ có quyền can thiệp bằng họat động quản lý vào kinh tế.

Nhà nước pháp quyền thực hiện họat động quản lý với công cụ là pháp luật. Với một hệ thống pháp luật đồng bộ, họat động cang trôi chảy bao nhiêu, bộ máy Nhà nước sẽ đơn giản và hiệu qủa bấy nhiêu. Vì vậy không thể cải cách hành chính có hiệu qủa trước khi cải cách triệt để hệ thống các Tòa án, các qui chuẩn pháp luật và ngành Tư pháp, mà đặc biệt là hệ thống các điều luật về quản lý Nhà nước.

Một trong những tiêu chuẩn phổ quát để xác định Nhà nước pháp quyền dân chủ là, mỗi mot họat động của Nhà nước trong quản lý đều phải tuan theo 03 nguyên tắc cơ bản, mà việc không tuân theo chúng sẽ khiến họat động này trở thành trái pháp luật và vô hiệu:

a) Không mâu thuẫn với luật pháp. Họat động quản lý Nhà nước không bao giờ được phép vi phạm các điều luật hiện hành.

b) Phải dựa trên cơ sở pháp luật. Mỗi một vấn đề cụ thể đều phải được giải quyết bằng điều luật. Đây cũng chính là một công cụ quan trọng nhất để bảo đảm và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân. Ngày nay, nguyên tắc này cũng dẫn đến sự chuyển giao chức năng quan trọng giữa Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp. Nguyên tắc tam quyền phâp tập của một Nhà nước pháp quyền chỉ cho phép Chính phủ và Tư pháp thẩm quyền áp dụng luật. Vì vậy nguyên tắc mỗi một họat động quản lý Nhà nước phải dựa trên các điều luật cũng đồng nghĩa với dựa trên quyết định của Quốc hội.

c) Phải thích đáng, nghĩa là họat động quản lý không được phép can thiệp vào các quyền công dân mạnh hơn mức độ cần thiết để đạt được mục đích và ý nghĩa mà biện pháp quản lý đòi hỏi. Nguyên tắc này đòi hỏi mỗi một họat động trong quản lý Nhà nước trước hết phải theo đuổi mục tiêu và ý nghĩa phù hợp với quyền lợi hợp pháp chung của xã hội (quyền lợi công), đồng thời các biện pháp được áp dụng phải là thích hợp, cần thiết và thỏa đáng để đạt được mục tiêu đó. Việc quyết định đóng cửa một nhà máy phun khói gây ô nhiễm môi trường là thích hợp để bảo vệ môi trường sống. Tuy nhiên, quyết định buộc nhà máy này phải xây dựng hệ thống lọc khí thải cũng thích hợp để đạt mục tiêu này. Biện pháp quản lý là cần thiết, nếu không còn một biện pháp nào thích hợp hơn để cũng đạt được mục tiêu quản lý mà lại ít gây tổn hại hay xâm phạm quyền của đối tượng chịu biện pháp ấy hơn. Như vậy, quyết định đóng cửa nhà máy ở trên sẽ là một quyết định quản lý phạm luật. Nhà nước phải ra quyết định buộc nhà náy nọ xây dựng hệ thống lọc khí thải. Biện pháp quản lý sẽ được công nhận là thỏa đáng nếu những bất lợi trong tương quan lợi-bất lợi do nó gây ra là không qúa đáng. Trước khi ban hành biện pháp quản lý, cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm cân nhắc tương quan lợi-bất lợi này trên cơ sở chú ý đặc biệt đến các quyền tự do cơ bản của công dân.

Nếu áp dụng ba nguyên tắc quản lý phổ quát trên đây, có lẽ chúng ta đã không có rất nhiều các quyết định quản lý không hiệu qủa như chính sách bảo hộ ngành công nghiệp xe hơi, mía-đường, áp dụng tiêu chuẩn khí thải cho phương tiện giao thông v…v như hiện nay.

Quản lý Nha nước bằng pháp luật đòi hỏi có một định nghĩa pháp lý thế nào là một họat động quản lý Nhà nước nằm ngòai lĩnh vực Lập pháp va Tư pháp? Các Nhà nước pháp quyền dân chủ ở Châu  Âu, Mỹ đều có một định nghĩa về cơ bản là giong nhau: “Họat động Nhà nước trong quản lý là mỗi một quyết định, biện pháp của quyền lực tối cao do một cơ quan công quyền ban hành để điều chỉnh một trường hợp cụ thể và có hiệu lực pháp lý trực tiếp đối với bên ngòai“. Một biện pháp của quyền lực tối cao là biện pháp do cơ quan công quyền thực hiện trên cơ sở các điều luật về Luật công. Hay nói một cách khác, một biện pháp sẽ là một biện pháp của quyền lực tối cao nếu chỉ Nhà nước mới có quyền ban hành nó. Biện pháp đó phải do một cơ quan công quyền (được Nhà nuớc ủy quyền )ban hành. Nó phải được áp dụng để điều chỉnh,  nghĩa là phải buộc đối tượng thực hiện một hành vi “làm“, “chấm dứt“, “chấp nhận“ họăc khẳng định việc tồn tại hay không tồn tại một quan he pháp lý của đối tượng. Biện pháp quản lý phải co hiệu lực pháp lý đối với người, pháp nhân không phải là người ra quyết định.

Có khá nhiều hình thức họat động quản lý Nhà nước. Hình thức phổ biến nhất là ban hành các quyết định, các biện pháp hành chính. Ngòai ra, trên cơ sở được ủy quyền, cơ quan quản lý cũng có thể ban hành những văn bản dưới luật, chỉ thị, nội qui không chỉ cho bên ngòai mà còn cho các họat động nội bộ của mình. Họat động quản lý dưới hình thức lập kế họach, dự án, càng ngày càng có ý nghĩa hơn, bởi nó có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển trong tương lai và cả đến cách ứng xử của công dân. Cơ quan công quyền cũng có thể thực hiện chức năng quản lý dưới hình thức ký kết các hợp đồng theo luật hành chính với bên ngòai. Chẳng hạn, một tập đòan đầu tư ký hợp đồng xây dựng một khu đô thị mới với cơ quan quản lý trong đó qui định rõ trách nhiệm  về kiến trúc đô thị của doanh nghiệp, trách nhiệm cấp các giấy cần thiết của Nhà nước v…v. Ngày nay, tại các xã hội dân sự phát triển còn xuất hiện một hình thức quản lý mới: Thỏa thuận giữa Nhà nước và công dân. Chẳng hạn Hiệp hội các nhà sản xuất nước uống hưa sẽ sử dụng vỏ chai dùng được nhiều lần và không gây hại cho môi trường, Nhà nước hứa không ban hành luật buộc họ phải làm như vậy.

Nhà nước cũng cần có bộ luật về qui trình ra quyết định, biện pháp, cho họat động quản lý Nhà nước. Trong đó qui định rõ trình tự ra quyết định, điều kiện để một họat động quản lý có hiệu lực, thẩm quyền và trách nhiệm của công chức, trách nhiệm của Nhà nước. Một quyết định quản lý, về nguyên tắc, chỉ có hiệu lực khi nó được trao cho đối tượng chịu sự điều chỉnh hoặc được bố cáo. Cơ quan quản lý có trách nhiệm phải ra quyết định quản lý khi hội đủ các điều kiện luật định. Trường hợp công chức hoặc cơ quan công quyền quyết định thực hiện một họat động quản lý trái pháp luật thì không phải họ mà chính Nhà nước phải chịu trách nhiệm với công dân trước pháp luật. Chẳng hạn, nếu chi cục thuế quận X của thành phố T ra quyết định thu thue thu nhập cá nhân đối với ông A sai thì ông A có quyền khởi kiện Nhà nước, được đại diện theo luật định là chính phủ với người đại diện có thẩm quyền trong lĩnh vực này là Bộ tài chính và sau cùng là người được bộ tài chính ủy quyền ra quyết định thu thuế là cục thuế thành phố T để yêu cầu hủy quyết định đó.  Cơ chế chịu trách nhiệm như vậy buộc cán bộ, công chức Nhà nước phải quyết định thực hiện các biện pháp quản lý đáp ứng nhu cầu cấp bách của thực tế, mà không đùn đẩy trách nhiệm phải quyết định lên cấp cao hơn như hiện nay. Khi ấy, chắc chắn Sở Y tế sẽ phải công bố tức khắc hàm lượng chất độc trong thực phẩm nếu nó vượt quá giới hạn an tòan cho người tiêu dùng; thủ tướng của chúng ta cũng không còn phải đích thân yêu cầu giải quyết dứt điểm những vụ việc như nạn côn đồ lộng hành ở Dung Quất nữa.

Một đặc trưng không thể thiếu của Nhà nước pháp quyền là hệ thống Tòa án hòan chỉnh và độc lập, mà đặc biệt là hệ thống Tòa án hành chính các cấp. Cùng với Tòa Hiến pháp, hệ thống Tòa hành chính độc lập bảo đảm sự tuân thủ pháp luật của họat động quản lý Nhà nước. Tòan bộ họat động quản lý của Nhà nước phải được đặt dưới sự kiểm sóat của Tòa hành chính. Bất cứ ai cảm thấy các quyền công dân cơ bản của mình bị một họat động quản lý Nhà nước tác động một cách tiêu cực đều có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa hành chính xem xét tính hợp pháp của họat động đó. Một hệ thống Tòa hành chính như thế có ý nghĩa quyết định trong việc xây dựng một hệ thống bảo vệ có hiệu qủa các quyền cơ bản của công dân bằng pháp luật, đồng thời góp phần hạn chế đến mức thấp nhất khả năng lạm dụng quyền lực Nhà nước để thủ lợi riêng của công chức trong họat động quản lý.

SG, 14.09.2009

Viết theo đặt hàng của SGTT